敬天保民
周公制礼，着眼点不限于诸侯，他较多关注下层庶民。在平三监之乱后，周公封胞弟康叔于商都朝歌。为了巩固周的统治，周公先后发布了各种文告，从这里可以窥见周公总结夏殷的统治经验，制定下来的各种政策。周公曾先后给卫康叔《康诰》《酒诰》《梓材》三篇文告。
他告诫年幼的康叔：商朝之所以灭亡，是由于纣王酗于酒，淫于妇，以至于朝纲混乱，诸侯举义。他嘱咐说：“你到殷墟后，首先要求访那里的贤人长者，向他们讨教商朝前兴后亡的原因；其次务必要爱民。”周公旦又把上述嘱言，写成《康诰》《酒诰》《梓材》三篇，作为法则送给康叔。周公写作三篇文告给予康叔的原因，一则是康叔统治的为殷人腹心地带，问题最尖锐最复杂；二则是周公首先征服的，也是三监反周所据的殷人集中的地方，而战争胜利之后，康叔受封也比较早。《康诰》《酒诰》《梓材》可以看作是周公对新征服地区的施政纲领。三篇的主旨是“敬天保民”、“明德慎罚”，为的是使殷民在连续两次大动荡之后安定下来，使殷民从事正常的农业生产和商业活动。但又不是一味迁就，对饮酒成风，不孝不友是毫不客气的。康叔到殷墟后，牢记周公旦的叮嘱，生活俭朴，爱护百姓，使当地吏民安居乐业。
《康诰》的目的是安定殷民，全篇内容不外是“明德慎罚”。周文王因为“明德慎罚，不敢侮鳏寡”才有天下。殷代“先哲王”也是安民、保民。“明德”的具体内容之一就是“保殷民”。“慎罚”，是依法行事，其中包括殷法的合理成分。刑罚不可滥用，有的案情要考虑五六天，十来天，才能判定。至于杀人越货，“不孝不友”的，要“刑兹无赦”。文告中反复强调“康民”“保民”“裕民”“庶民”。告诫康叔要勤勉从事，不可贪图安逸。“天命”不是固定不变的，能“明德慎罚”才有天命。“明德慎罚”也不是一切照旧，而是参酌殷法，推行周法，使殷人“作新民”。
《酒诰》是针对殷民饮酒成风而发的。酿酒要用去大量粮食，这种饮酒风习在以农业起家的周人看来，简直无法容忍。周公并非完全禁酒，在有祭祀庆典的时候还是可以喝一点。群饮是不行的，不可放过，要通统捉来“以归于周”“予其杀”。“予其杀”是我将要杀，未必杀。所以“归于周”，是不要给殷人以象“小子封刑人杀人”的印象。这同“保民”“安民”是一致的。应该引导殷民去“艺黍稷”即种庄稼，也可“肇牵牛，远服贾”，去经商养父母。殷代先王，从成汤至帝乙都不敢“自暇自逸”，更何况敢聚会饮酒了。至于工匠饮酒，另当别论，不要杀，姑且先进行教育。在政策上区别对待是十分鲜明的。
《梓材》也还是提倡“明德”，反对“后王杀人”。至于民人之间，也不要相残害，相虐待，乃“至于敬寡，至于属妇，合由以容”。上上下下不虐杀而“敬寡”，而“合由以容”，自然会出现安定的局面。这种局面的形成不是轻易可以得到的，要象农民那样勤除草，整地，修整田界水沟；象维修居处那样，勤修垣墙，壁上涂泥，顶上盖草；又如同匠人治器，勤事修斯，再涂上黑漆和红漆。总之，勤用明德、保民，才能“万年惟（为）王”。
三篇贯穿一个基本思想是安定殷民，不给殷民一个虐杀的形象，处罚要慎重，要依法从事。至于改造陋习——酗酒，一是限制，二是引导，三是区别对待。做为统治者，要勤勉从事。
《康诰》《酒诰》《梓材》是周公对被征服地区的政治方略，而《多士》是对待迁到洛邑的殷顽民的政策。洛邑建成之后，这批建城的殷顽民如何发落。自是摆在日程上的问题。《多士》是周公向殷顽民发布的文告。全文分作两大段。第一段是攻心，让殷顽民服从周人统治。理由是你们这些殷士不好，上天把大命给了我“小邦周”，决不是我“敢弋殷命”“敢求位”。这如同你先祖成汤取代不道的夏桀一样，也是“上帝不保”夏桀。我把你们从“天（大）邑商”迁到西土，不要怨我，我是矜怜你们的，这也是天命所在。第二段内容是宣布给以生活出路，让他们就地安居，有你们的田地，有你们的住宅，“尔乃尚有尔土，尔乃尚宁干止。”如果你们能顺从听命，有德，还被任用。上天会可怜你们，否则，你们不但会失去土地，而且我还会把上天的处罚加在你们身上。
明堂朝觐
古代建都城，在国之阳位，要设一取象天地而上圆下方、四周圜水的建筑。为布政之宫，四户八牖，以便声教四达，称明堂。《考工记·匠人》周人明堂条郑氏注：“明堂者，明政教之堂。”蔡邕《明堂月令章句》记其多种
功能：“明堂者，天子大庙，所以祭祀。夏后氏世室，殷人重屋，周人明堂，飨功、养老、教学、选士皆在其中。故言取正室之貌则曰大庙，取其正室则曰大室，取其堂则曰明堂，取其四时之学则曰大学，取其圆水则曰辟雍，虽名别而实同。”《诗·周颂·我将》表明曾“祀文王于明堂”。
明堂在周初，最重朝诸侯之用。当诸侯方国朝见周公时，周公以天子身份，背负斧纹屏风，面朝南而立，诸侯贵族按其公、侯、伯、子、男五等爵位高低，依次站在周公对面的中阶之上，东西阶和门东西，夷、蛮、戎、狄分站在东、南、西、北四门之外，较远的九采站在南面的应门之外，极远的四塞每世一来朝，告新君即位而已，不安排固定的站位。
这般一丝不苟精心安排的诸侯朝觐天子的礼仪，无疑能十分明确天子诸侯之间尊卑上下的等级，使各安其位以维护统治秩序，这就是周公制礼的目标所在了。关于这次明堂活动的时间内容，《明堂位》说的正是周公“六年，朝诸侯于明堂，制礼作乐，颁度量，而天下大服。”《周颂·清庙序》称：“清庙，祀文王也。周公既成洛邑，朝诸侯，率以祀文王焉。”孔颖达《疏》：“成洛邑在五年则朝诸侯在六年，明此朝诸侯与《明堂位》所朝为一事也。”那么《礼记·明堂位》所载周公朝诸侯于明堂，是周公营建洛邑成功之翌年，一系列庆典活动的一部分，此外还率诸侯庙祭文王，又颁度量，推进政令之划一，并以制礼作乐，为他这一年工作的重心，结果“天下大服”，周公的事业达到成功的巅峰。
历史评价
汉初大思想家贾谊评价周公曰：“文王有大德而功未就，武王有大功而治未成，周公集大德大功大治于一身。
孔子之前，黄帝之后，于中国有大关系者，周公一人而已。” 周公曾先后辅助周武王灭商、周成王治国。武王死后，成王年幼，由他摄政当国。平定三监之乱后，大行封建，营建成周（洛邑），制礼作乐，还政成王，在巩固与发展周朝统治上起了关键作用，对中国历史的发展产生了深远影响。
周公在当时不仅是卓越的政治家、军事家，而且还是个多才多艺的诗人、学者。其兄弟管叔、蔡叔和霍叔等人勾结商纣之子武庚禄父和徐、奄等东方夷族反叛。他奉命出师，三年后平叛，并将势力扩展至海。后营建洛邑。相传他制礼作乐，制定和完善宗法制、分封制等各种制度，使西周奴隶制获得进一步的巩固。
自春秋以来，周公被历代统治者和学者视为圣人。他被尊为儒学奠基人，是孔子最崇敬的古圣之一，《论语》中记载孔子言论云：“甚矣吾衰也！久矣吾不复梦见周公。”孟子首称周公为“古圣人”，将周公与孔子并论，足见尊崇之甚。荀子以周公为大儒，在《荀子·儒效》中赞颂了周公的德才。汉朝的刘歆、王莽将《周官》改名《周礼》，认为是周公所作，是其致西周于太平盛世之业绩，将周公的地位驾于孔子之上。直到唐开元时期，有着强烈权力欲的唐玄宗作为皇帝不能容忍周公在武王逝世、成王年幼时期主政以及西周末期周厉王出奔后的“周召共和”，于是下令取消周公文庙供奉的资格，改以孔子为主。唐朝的韩愈为辟佛老之说，大力宣扬儒家“道统”，提出尧、舜、禹、汤、文、武、周公、孔子、孟子的统序。
周公旦“制礼作乐”，制定和推行了一套维护君臣宗法和上下等级的典章制度。确立的嫡长子继承制，即以血缘为纽带，规定周天子的王位由长子继承。同时把其他庶子分封为诸侯卿大夫。他们与天子的关系是地方与中央、小宗与大宗的关系，加强中央政权的统治，这就是所谓的礼乐制度，孔子一生所追求的就是这种有秩序的社会，影响了后世几千年。…
